เกี่ยวกับ

สำนักงานอัยการสูงสุด (Office of The Attorney General)

ภูมิหลังทางประวัติศาสตร์ ก่อนการก่อตั้งสถาบันอัยการ

เดิมการดำเนินคดีอาญาในเมืองไทยยังไม่มีพนักงานอัยการอย่างทุกวันนี้ การฟ้องความอาญาเป็นหน้าที่ของราษฎรผู้เป็นโจทก์จะต้องฟ้องเอง ตลอดจนจัดการสืบสวนหาพยานเองทั้งสิ้น เว้นไว้แต่ในความโจรหรือคดีอาญาโจรกรรมบางราย ศาลกระทรวงมีหน้าที่เกี่ยวข้องได้ชำระซักไซ้เสียเอง โดยไม่ต้องมีโจทก์และไม่มีทนายจำเลยแก้ต่าง เท่ากับว่าศาลในกระทรวงนั้นๆ เป็นทั้งโจทก์และ เป็นผู้ชำระความเอง ทั้งนี้ โดยถือว่าเป็นการปราบปรามโจรผู้ร้ายไปในตัว

วิธีการพิจารณาและพิพากษาคดีในประเทศตามแบบครั้งกรุงศรีอยุธยา เป็นราชธานีและยังใช้ต่อมาในกรุงรัตนโกสินทร์ จนกระทั่งตั้งกระทรวงยุติธรรม ร.ศ.110 เป็นวิธีที่เอาแบบอินเดียมาผสมกับแบบไทย คือใช้บุคคล 2 จำพวก เป็นตุลาการพวกหนึ่ง เป็นพราหมณ์ชาวต่างประเทศ ซึ่งเชี่ยวชาญวิชา นิติศาสตร์เรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลหลวงมี 12 คน อีกพวกหนึ่งหัวหน้าเป็นพระมหาราชครูปุโรหิตคนหนึ่ง พระมหาราชครูมหิธรคนหนึ่ง ถือศักดินาเท่าเจ้าพระยา หน้าที่ของลูกขุน ณ ศาลหลวงสำหรับชี้บทกฎหมาย แต่จะบังคับบัญชาอย่างใดไม่ได้ อำนาจการบังคับบัญชาทุกอย่างอยู่กับเจ้าพนักงานที่เป็นไทย ถ้าใครจะฟ้องความจะเขียนเป็นหนังสือฟ้องไม่ได้ ต้องไปร้องต่อจ่าศาลว่าประสงค์จะฟ้องความเช่นว่านั้น ๆ จ่าศาลจดถ้อยคำลงเป็นหนังสือแล้วมอบให้พนักงานประทับฟ้องนำขึ้นปรึกษาลูกขุน ณ ศาลหลวง ว่าเป็นฟ้องต้องตามกฎหมายควรรับพิจารณาหรือไม่ ถ้าลูกขุนเห็นว่าควรรับ พนักงาน ประทับฟ้อง ก็หารือลูกขุนอีกชั้นหนึ่งว่าเป็นกระทรวงศาลใดที่จะพิจารณา แล้วส่งฟ้องกับตัวโจทก์ไปยังศาลนั้น ตุลาการศาลนั้นหมายเรียกตัวจำเลยมา ถามคำถามให้การแล้วส่งคำให้การไปปรึกษาลูกขุนให้ชี้ 2 สถาน คือว่าข้อใดรับกันในสำนวนและข้อใดจะต้องสืบพยาน ตุลาการจึงไปสืบพยานตามคำลูกขุน ครั้นสืบเสร็จแล้วก็ส่งสำนวนไปยังลูกขุนๆ ชี้ขาดว่าฝ่ายไหนแพ้คดี เพราะเหตุใดตุลาการก็นำคำพิพากษาไปส่งผู้ปรับ ผู้ปรับวางโทษว่าควรปรับ โทษเช่นนั้น ๆ ส่งให้ตุลาการไปบังคับ

การดำเนินคดีอาญาในสมัยเดิมมีความเป็นมาเช่นนี้จนถึงปี ร.ศ.110 จึงได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นให้รวม ศาลยุติธรรมที่แยกย้ายสังกัดอยู่ตามกรมและกระทรวง เช่น กรมหมาดไทย กรมพระกลาโหม กรมนา และกรมต่าง ๆ เข้ามารวมอยู่สังกัดเดียวกันในกระทรวงยุติธรรม และในปี ร.ศ.111 (พ.ศ.2435) จัดให้มีเจ้าพนักงานเป็นผู้ดำเนินคดีอาญาในนามของแผ่นดิน จึงได้เริ่มมีอัยการขึ้นเป็นครั้งแรก

ในประเทศไทย การดำเนินคดีก่อนที่มีอัยการเข้ามาเป็นผู้ดำเนินคดีในนามของแผ่นดิน ได้มีวิวัฒนาการมาตามลำดับตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี โดยได้มีการปรับปรุงพัฒนากระบวนการยุติธรรมในหลายด้าน จนกระทั่งมีการจัดตั้งองค์กรอัยการเป็นกรมอัยการขึ้นใน ร.ศ.112 (พ.ศ.2436) เพื่อทำหน้าที่สำคัญในกระบวนการยุติธรรมควบคู่กันกับศาลยุติธรรม วิวัฒนาการดังกล่าวก่อนมีสถาบันอัยการอาจแบ่งเป็นยุคสมัยได้ดังนี้ คือ สมัย สุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา และสมัยรัตนโกสินทร์ก่อนรัชสมัยรัชกาลที่ 5

สมัยกรุงสุโขทัย


การปกครองพระราชอาณาเขตในสมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี ยังไม่มีลักษณะที่เป็นระบบที่มีกลไกยุ่งยากซับซ้อนวัฒนธรรมทางเศรษฐกิจสังคม และการเมืองยังมีลักษณะง่าย ๆ ประนีประนอมซึ่งกันและกันและปล่อยให้พลเมืองมีอิสระเสรีเดินทางค้าขายไปมาได้สะดวก ความผูกพันภายในครอบครัวเป็นรูปแบบความสัมพันธ์ที่เด่นชัด และสะท้อนออกในวงกว้าง เนื่องจากประชาชนมีอยู่จำนวนน้อย พระเจ้าแผ่นดินทรงมีความสัมพันธ์ใกล้ ชิดกับราษฎร รูปแบบการปกครองและการบริหารพระราชอาณาเขตจึงเป็นแบบปิตาธิปไตย หรือแบบพ่อปกครองลูก คือ คนที่อยู่สูงสุดเป็นพระเจ้า แผ่นดินเรียกว่า พ่อขุนหรือพ่อเมือง ที่เป็นหัวหน้าลดต่ำลงมาก็เรียก ขุน ข้าราชการต่าง ๆ ในสำนักเรียกว่า ลูกขุนจนมาถึงชั้นพลเมืองก็ถือเสมือน เป็นลูกหลานในครอบครัวเดียวกัน ความเข้มงวดกวดขันในเรื่องระเบียบ กฎหมายยังคงมีบทบาทน้อยมาก อิทธิพลของพระธรรมศาสตร์ หรือมนูสารศาสตร์ คงเริ่มมีบ้างแล้วจากการติดต่อกับขอมและมอญแต่ยังไม่ถึงขนาด เป็นแบบพิธี แม้ในหลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหงมหาราช ก็ไม่ปรากฏว่า มีการอ้างถึงหรือออกเป็นพระราชศาสตร์ประกาศเป็นพระราชกำหนด กฎหมาย ของพ่อขุนเป็นหลักฐานให้ค้นพบได้แต่อย่างใด

การชำระคดีความคงใช้วิธีไต่สวนเนื้อความ โดยอำนาจสูงสุดในการชี้ขาดอยู่ที่พ่อขุน โดยราษฎรผู้มีข้อพิพาทนำเรื่องราวหรือขอความเป็นธรรม จากพ่อขุนหรือพระเจ้าแผ่นดินได้ด้วยตนเองโดยตรง ดังปรากฎในหลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหงมหาราช มีข้อความตอนหนึ่งว่า

ไพร่ฟ้าลูกขุนผิแลผิแผกแสกว้างกัน สวนดูแท้แล้วจึ่งแล่งความ แก่ข้าด้วยซื่อ บ่อเข้าผู้ลัก มักผู้ซ่อน

ในปากประตูมีกระดิ่งอันหนึ่งแขวนไว้หั้น ไพร่ฟ้าหน้าปกกลาง บ้านกลางเมืองมีถ้อยมีความเจ็บท้องข้องใจมันจะกล่าวเถิงเจ้าถึงขุนบ่ไร่ ไปลั่นกระดิ่งอันท่านแขวนไว้พ่อขุนรามคำแหงเจ้าเมื่อได้ยิน เรียกเมื่อ ถามสวนความแก่มันด้วยซื่อไพร่ในเมืองสุโขทัยนี้จึงชม

ในสมัยกรุงสุโขทัย การชำระคดีความจึงไม่มีกฎหมายและกระบวนการ พิจารณาคดีอย่างชัดเจนแน่นอนมีลักษณะเป็นการตกลงไกล่เกลี่ยประนีประนอม เป็นหลักใหญ่ แต่ถึงกระนั้นพ่อขุนหรือพระเจ้าแผ่นดินคงจะชำระความไต่สวน ด้วยพระองค์เองไม่ได้ทั้งหมด เนื่องจากคงไม่มีเวลาพอจึงมีข้อสันนิษฐานว่ายังมีเจ้าหน้าที่ตำแหน่งขุนและผู้ช่วยอื่น ๆ ช่วยทำหน้าที่ไต่สวนชำระความในบังคับบัญชาของขุนวัง โดยอาจมีพวกพราหมณ์ปุโรหิตเริ่มเข้ามารับราชการ นำเอากฎหมายพราหมณ์เข้ามาใช้บ้างแล้ว โดยผ่านทางมอญ ซึ่งพวกพราหมณ์ ปุโรหิตเหล่านี้คงให้อยู่ในบังคับบัญชาของขุนวังนั่นเอง โดยปรากฎจากพงศาวดารรามัญ ซึ่งมีหลักฐานต้องตรงกันว่าเมื่อมะกะโทเข้ามาทำราชการอยู่ด้วย พระร่วงเจ้าทรงแต่งตั้งมะกะโทเป็นขุนวังเป็นหัวหน้าดูแลราชการทั่วไปในราชสำนักและควบคุมดูแลการชำระไต่สวนความด้วย ธรรมเนียมนี้คงเป็นไปเช่น เดียวกันในหัวเมืองฝ่ายใต้ของแคว้นสุวรรณภูมิเพราะเมื่อตั้งเป็นกรุงศรีอยุธยา แล้ว ขุนวัง เป็นตำแหน่งหนึ่งในจตุสดมภ์ ตำแหน่งเสนาบดีกรมวังในสมัย กรุงศรีอยุธยาจึงได้ชื่อว่า พระยาธรรมาฯ หรือ พระยาธรรมาธิกรณ์ แปลว่าผู้ครอบครองรักษาธรรม ที่ประชุมแห่งความยุติธรรมหรือศาลมีหน้าที่ ว่าราชการศาลหลวงและอรรถคดีในพระราชสำนัก เป็นตำแหน่งซึ่งใกล้ชิดกับ พระมหากษัตริย์จึงทรงเลือกเฟ้นหาบุคคลมารับราชการในตำแหน่งนี้ด้วยพระ องค์เอง ทรงเลือกจากผู้ที่มีความรู้ในระเบียบแบบแผน นิติประเพณีและ ประเพณีราชสำนักเป็นอย่างดี และต้องเป็นผู้ที่ไว้วางใจได้ ตำแหน่งขุนวังนี้เอง ซึ่งเป็นที่มาของการแต่งตั้งตำแหน่ง ยกระบัตร ในสมัยกรุงศรีอยุธยา

สมัยกรุงศรีอยุธยา

สมัยกรุงศรีอยุธยานั้นได้รับอิทธิพลทางด้านการปกครองกฎหมายจารีต ประเพณี สังคมเศรษฐกิจ มาจากมอญและขอมโดยตรงประกอบกับบ้านเมือง มีความเจริญมากขึ้น ทั้งด้านเศรษฐกิจและการปกครอง มีการติดต่อสัมพันธ์ กับต่างประเทศอย่างกว้างขวางประกอบกับประชาชนมีจำนวนมากกว่าสุโขทัย ดังนั้นรูปแบบของการปกครองจึงเปลี่ยนแปลงไปจากแบบพ่อปกครองลูกไปเป็น ปกครองโดยอำนาจรัฐ กล่าวคือ มีการจัดระบบขึ้นก่อนการปกครองตาม แบบพิธีการรัฐใช้อำนาจปกครองอย่างกว้างขวางและเข้มงวดกวดขันมากยิ่งขึ้น ดังจะเห็นได้ว่า การมีทาสก็ได้เกิดขึ้นในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้เอง โดยได้รับอิทธิพลมาจากขอม

เมื่อพระเจ้าอู่ทองสถาปนาราชธานีศรีอยุธยาได้สำเร็จในปีพุทธศักราช 1893 และเริ่มประกาศตนเปิดเผยทำสงครามกับราชอาณาจักรสุโขทัย จนได้ชัยชนะด้วยการสวามิภักดิ์ของราชวงศ์พระร่วงต่อกรุงศรีอยุธยา พระเจ้าอู่ทอง (รามาธิบดีที่ 1) ทรงประกาศใช้กฎหมายของกรุงศรีอยุธยาทันที กฎหมายฉบับแรกคือ กฎหมายลักษณะพยาน พ.ศ.1894 และต่อ ๆ ไป คือ กฎหมายลักษณะอาญาหลวงกำหนดโทษ 10 สถาน พ.ศ.1895 กฎหมายลักษณะรับฟ้อง พ.ศ.1899 กฎหมายลักษณะลักพา พ.ศ.1899 กฎหมายลักษณะตระลาการ พ.ศ. 1900 กฎหมายลักษณะอาญาราษฎร์ พ.ศ.1901 กฎหมายลักษณะโจร พ.ศ.1903 กฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จว่าด้วยที่ดิน พ.ศ.1903 กฎหมายลักษณะผัวเมีย พ.ศ.1904 กฎหมายลักษณะโจรว่าด้วยสมโจร พ.ศ.1910

ครั้นในรัชสมัยต่อ ๆ มาในช่วงระยะเวลาต่าง ๆ กัน ก็ได้มีกฎหมายลักษณะใหม่ออกเพิ่มเติมบ้าง เพื่อแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ออกแต่ชั้นเดิมที่สำคัญ ๆ เช่น กฎหมายลักษณะอาญาศึก พ.ศ.1978 เพิ่มเติมกฎหมายลักษณะตระลาการ พ.ศ.1979 กฎหมายลักษณะทาส พ.ศ.1983 ออกในสมัยพระบรมราชาธิราชที่ 2 (พระเจ้าสามพระยา) กฎหมายทำเนียบศักดินาข้าราชการฝ่ายทหารและพลเรือน พ.ศ. 1998

กฎหมายทำเนียบศักดินาข้าราชการหัวเมือง พ.ศ.1998 กฎหมายลักษณะขบถศึก พ.ศ.2001 กฎหมายมณเฑียรบาล พ.ศ.2002 ออกในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ กฎหมายลักษณะพิสูจน์ พ.ศ.2079 ออกในสมัยพระเจ้าชัยราชาธิราช พระธรรมนูญกระทรวงศาล พ.ศ.2168 ออกในสมัยพระเจ้าทรงธรรม กฎหมายลักษณะอุทธรณ์ พ.ศ.2179 กฎหมายพระธรรมนูญดวงตรา พ.ศ.2179 กฎหมายลักษณะกู้หนี้ พ.ศ.2201 ออกในสมัยพระเจ้าปราสาททอง และอีกหลายฉบับออกตั้งแต่สมัยสมเด็จพระนารายณ์มหาราชลงมาจนถึง กรุงศรีอยุธยาตอนปลาย

ทางด้านการปกครองพระเจ้าอู่ทองทรงนำแบบอย่างการปกครองแบบ จตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ซึ่งเจริญอยู่ก่อนแล้วในแคว้นสุวรรณภูมิมาใช้ในกรุงศรีอยุธยา ส่วนในบรรดาหัวเมืองที่ขึ้นอยู่กับกรุงศรีอยุธยาก็คงเลียนแบบ การปกครองกรุงศรีอยุธยา คือมีตำแหน่งเจ้าเมืองหรือผู้รักษาเมืองเป็นหัวหน้า เป็นประธานแห่งเมืองนั้น มีปลัดเมืองเป็นผู้ช่วยมีตำแหน่งจตุสดมภ์ของเมือง คือ เวียง วัง คลัง นา และรวมถึงสัสดีทั้งหมดประกอบขึ้นเป็น กรมการ ของเมืองนั้น ๆ นอกจากตำแหน่งเหล่านี้แล้วยังมีอีกตำแหน่งหนึ่งซึ่งเกิดขึ้นใน ลักษณะการปกครองหัวเมืองสมัยกรุงศรีอยุธยา คือตำแหน่ง ยกระบัตร

การชำระคดีในสมัยกรุงศรีอยุธยายังมีลักษณะเป็นการให้เอกชนผู้ได้รับ ความเสียหายในคดีอาญาเป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาด้วยตนเองอำนาจชำระความสูงสุดอยู่ที่พระเจ้าแผ่นดิน ยังไม่มีกลไกในกระบวนการยุติธรรมมาช่วยเหลือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งไม่มี อัยการ ทำหน้าที่เป็นโจทก์ฟ้องคดีอาญาในนามของรัฐแต่อย่างใด

ในสมัยกรุงศรีอยุธยายังได้ยอมรับรอง สิทธิแก้แค้น ได้ด้วยตนเองใน ลักษณะป้องกันตนเอง เช่น เจ้าบ้านจะจับโจรซึ่งเข้าไปในบ้าน ๆ นั้นแทงโจร ตายเจ้าบ้านไม่มีความผิด (ลักษณะโจร มาตรา 137) บิดามารดาทำร้ายชาย ที่ลอบมาหาบุตรสาวที่บ้านเรือนของตนได้(ลักษณะผัวเมีย มาตรา 81)

นาย ร. แลงกาต์ ได้กล่าวว่าในรัชกาลของพระเจ้าบรมโกษ ได้มีประกาศ ใช้กฎหมายฉบับหนึ่ง คือ พระราชกำหนดเก่าข้อ 11 (วันอังคาร ขึ้น 5 ค่ำ เดือน 7 ปี กุน จุลศักราช 1105 ตรงกับวันที่ 27-28 พฤษภาคม 2286) ยอมให้ส่ง ตัวผู้ร้ายฆ่าคนตายให้หัวหน้าครอบครัวของผู้ตายฆ่าคนร้ายให้ ตายตกไปตาม กันแต่อำนาจการประหารชีวิตอยู่ที่พระเจ้าแผ่นดินกล่าวคือ เมื่อหัวหน้าครอบครัวตัดสินว่าให้ประหารชีวิตแล้ว ตนก็ไม่สามารถประหารชีวิตได้ด้วยตนเอง แต่ต้องส่งตัวไปให้เพชฌฆาต และการประหารชีวิตจะเกิดขึ้นได้ก็โดยมี พระบรมโองการของพระเจ้าแผ่นดินเท่านั้น

อย่างไรก็ดีปรากฎว่า ในทางปฏิบัติญาติผู้ตายมักจะเกรงกลัวบาปไม่กล้าชี้ขาดให้ประหารชีวิต จึงมักต่อรองให้ผู้ร้ายดังกล่าวไปบวชล้างบาป หรือให้ช่วยออกค่าใช้จ่ายในการปลงศพแล้วปล่อยตัวไปทำให้ผู้กระทำผิดพ้นโทษ ดังนั้น พระราชกำหนดฉบับนี้จึงกำหนดว่าในกรณีที่ญาติผู้ตายไม่กล้าชี้ขาดให้ประหาร ชีวิต ก็ให้ทางบ้านเมืองนำตัวคนร้ายดังกล่าวไปจำคุกไว้ตลอดชีวิต

เมื่อแรกตั้งกรุงศรีอยุธยามีเพียงจตุสดมภ์ เสนาบดีจตุสดมภ์ก็มีอำนาจทุกอย่างคือ เป็นทั้งตุลาการบริหาร ส่วนนิติบัญญัตินั้นคงถูกจำกัดโดยพระราชศาสตร์และพระธรรมศาสตร์ ต่อมาเมื่อมีตำแหน่งสมุหกลาโหม และสมุหนายกเป็นมหาเสนาบดีและอัครมหาเสนาบดีอำนาจทำนองเดียวกัน กับเสนาบดีจตุสดมภ์ก็เกิดมีขึ้นแก่ตำแหน่งทั้งสองแต่อยู่ในศักดิ์ที่เหนือกว่า ตำแหน่งเสนาบดีจตุสดมภ์ ส่วนตำแหน่งที่ต่ำกว่าเสนาบดีลงมาก็คงมี อำนาจเบ็ดเสร็จคือเป็นทั้งตุลาการและธุรการอยู่ในตัวคน ๆ เดียวกันทำนองเดียวกัน เป็นแต่ลดลงมาตามศักดิ์จนถึงขุนนางที่ถือศักดิ์ 400 ไร่ เพราะถ้า ต่ำกว่านั้นลงไปไม่ถือเป็นข้าราชการ ฉะนั้นในทางทฤษฎีจึงอาจกล่าวได้ว่า ข้าราชการและขุนนางทุกคนมีอำนาจไต่สวนชำระความได้ตามศักดิ์ที่ตนถืออยู่ แต่ในทางปฏิบัติจะให้ทุกคนมีอำนาจชำระความนั้นไม่ได้ เพราะไม่เป็นระเบียบจึงต้องมีกฎหมายลักษณะตระลาการและพระธรรมนูญกระทรวงศาลขึ้น เมื่อชำระความเป็นประการใดแล้วให้คู่ความชั้นต้นไม่พอใจหรือเห็นว่า ยังไม่ได้รับความเป็นธรรม ก็จะอุทธรณ์ขุนนางผู้เป็นตระลาการนั้นตกเป็นจำเลยด้วยเมื่อมีการอุทธรณ์สู่ระดับสูงขึ้นไป ข้าราชการบริหารหรือธุรการ ที่ทำหน้าที่ชำระความเหล่านี้เรียกรวม ๆ กันว่า ตระลาการ คือไม่ใช่ ศาล หรือ ผู้พิพากษา ตามความหมายในปัจจุบัน เพราะไม่มีขุนนางข้าราชการผู้ใดในกรุงศรีอยุธยาตัดสินแล้วคดีเป็น เด็ดขาด คดีจะเด็ดขาดต่อเมื่อ

(1) คู่ความพอใจคำตัดสินของตระลาการ ถ้ายังไม่พอใจก็มีสิทธิอุทธรณ์ว่ากล่าวตระลาการผู้นั้นต่อไปยังตระลาการที่มีศักดิ์หรือตำแหน่งราชการสูง กว่าได้เรื่อยไปไม่มีที่สุด จนกระทั่งถึงพระเจ้าแผ่นดินเป็นอันที่สุด

(2) คู่ความตกลงยอมกัน หรือไม่ยอมกันแต่ไม่อยากอุทธรณ์ตระลาการ กล่าวคืออ่อนล้าอ่อนแรงไปเองบ้าง หรือครั่นคร้ามตระลาการบ้าง ไม่กล้า อุทธรณ์ต่อไป

(3) เมื่อมีการผลัดเปลี่ยนแผ่นดิน (ลักษณะตระลาการ พ.ศ.1879 มาตรา 10)

ก. การชำระความในพระนครศรีอยุธยา

ในพระนครศรีอยุธยามีพราหมณ์ปุโรหิตเป็นผู้ถือพระราชสาตรและพระธรรมศาสตร์ ซึ่งต่อมาเรียก ลูกขุน ลูกขุนเหล่านี้เป็นทำนองคณะที่ปรึกษากฎหมายของพระเจ้าแผ่นดินทั้งทางด้านตุลาการ บริหาร และนิติบัญญัติ แต่ก่อนมาคงขึ้นอยู่กับ ขุนวัง ทำหน้าที่ช่วยพระเจ้าแผ่นดินชำระไต่ส่วนความด้วย ต่อมาเมื่อตั้งเป็นจตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา ขึ้นคดีความต่าง ๆ คงแจกออกไปชำระตามอำนาจของจตุสดมภ์ ลูกขุนคงเหลืออยู่แต่เฉพาะ หน้าที่ชี้และปรับบทกฎหมาย และเป็นที่ปรึกษาในราชการที่พระเจ้าแผ่นดิน จะชำระความฎีกา สาเหตุที่ลูกขุนถูกจำกัดบทบาทลง คงเป็นเพราะ

(1) ลูกขุนมีตัวน้อยและประจำอยู่แต่ในพระราชสำนัก ในขณะที่พระราช อาณาเขตแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาได้ขยายออกไปกว้างใหญ่ไพศาลแบ่งเป็น หัวเมือง เอก โท ตรี จัตวา ปักษ์ใต้ฝ่ายเหนือใหญ่น้อยทั้งปวง

(2) ลูกขุนเป็นกรมซึ่งไม่มีอำนาจบริหารจึงขาดกลไกอำนาจบังคับ การ ชำระความจะกระทำก็ต่อเมื่อกรมกระทรวงความอื่นส่งให้หรืออุทธรณ์เข้ามา เท่านั้น

(3) เสนาบดีจตุสดมภ์ทั้ง 4 รวมทั้งพระสมุหนายก และพระสมุหพระ กลาโหมอันเป็นฝ่ายบริหาร ต่างตั้งกระทรวงความชำระความข้าราชการ ขุนนางและคนที่อยู่ในอำนาจบังคับของตน รวมทั้งรับความอุทธรณ์จาก หัวเมืองในความรับผิดชอบของตน ทำให้กรมลูกขุนต้องถูกจำกัดบทบาทลงไป

ข. การชำระความในหัวเมือง

การชำระความในหัวเมืองเลียนแบบในพระนครศรีอยุธยา คือมี กรมการ ซึ่งเป็นจตุสดมภ์รวมทั้งสัสดีเป็นตำแหน่งชำระความชั้นต้น มีอำนาจหน้าที่ชำระ ความที่ตนเป็นมูลนาย ต่อเมื่อคู่ความไม่พอใจจึงอุทธรณ์กรมการนั้นต่อปลัด ยกระบัตร หรือเจ้าเมืองตามลำดับ จนหมดตระลาการในเมืองนั้นแล้ว จึงอุทธรณ์เข้ามายังเจ้ากระทรวงความในพระนครศรีอยุธยา โดยเหตุนี้ เจ้าเมืองและผู้รักษาเมืองต่าง ๆ จึงมีอำนาจเกือบสูงสุดในเมืองนั้น ทำนอง พระเจ้าแผ่นดินของเมืองในทางพฤตินัย เพราะความอุทธรณ์เอาผิดแก่ เจ้าเมืองและผู้รักษาเมืองนั้นจะต้องนำมาร้องฟ้องถึงเมืองหลวง คู่ความซึ่งเป็นเอกชนราษฎรก็คงจะอ่อนแรงครั่นคร้ามอำนาจเจ้าเมืองไปเสียก่อนไม่มีใครคิดจะอุทธรณ์เจ้าเมืองกรมการ ถ้าไม่มีเจ้าหน้าที่ผู้เป็นตัวแทนพระเจ้าแผ่นดินในทางคดีความไปคอยสอดส่องดูแลอยู่ในเมืองนั้น กรุงศรีอยุธยาคงคิดถึงความขัดข้องในอรรถคดีความของราษฎรในแว่นแคว้นชนบทเช่นนี้ และ จากบทเรียนความผิดพลาดของราชธานีสุโขทัย กรุงศรีอยุธยาจึงตั้งตำแหน่งยกกระบัตรขึ้นให้ทำหน้าที่สอดส่องอรรถคดีความหัวเมือง และสอดส่องดีร้ายของเจ้าเมืองและกรมการเมืองด้วย ซึ่งตำแหน่งยกระบัตรได้กลายเป็นตำแหน่งที่สำคัญตำแหน่งหนึ่งในกระบวนการยุติธรรมดังกล่าวมาแล้ว

ในจดหมายเหตุของลาลู แบร์ ยังได้กล่าวถึงการชำระความในสมัย กรุงศรีอยุธยา และหน้าที่ของยกระบัตรไว้ว่า ...ในเบื้องต้นโจทก์จะต้องไปหากรมการที่ปรึกษา อันเป็นเจ้าหมู่มูลนายตนก่อนหรือไม่ก็ไปหาเจ้าหมู่มูลนายในหมู่บ้านของตนแล้วคนผู้นี้ก็ไปหาเจ้าหมู่มูลนายที่ เป็นกรมการที่ปรึกษาอีกต่อหนึ่ง เพื่อยื่นคำฟ้องและกรมการที่ปรึกษา ก็นำไปต่อเจ้าเมืองนั้นก็คือต้องพิจารณาดูให้ถี่ถ้วนว่าควรจะสั่งให้รับ ฟ้องหรือยกฟ้องนั้น... หากคำพิพากษานั้นมีอาการว่าไม่เป็นไปตาม ทางยุติธรรมไซร้ ก็เป็นหน้าที่ของยกกระบัตรหรืออัยการแผ่นดินจะ บอกกล่าวเตือนให้ศาลทราบไว้..

สมัยกรุงรัตนโกสินทร์ก่อนรัชสมัยรัชกาลที่ 5

กรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น นับตั้งแต่รัชกาลที่ 1-3 ประเทศไทยได้รับความพินาศจากการเสียกรุงศรีอยุธยาครั้งที่ 2 บรรดาตัวบทกฎหมายในสมัยกรุงเก่าได้ถูกพม่า เผาทำลายเกือบหมดสิ้น ดังนั้น การพิจารณาพิพากษาคดีจึงใช้ตัวบทกฎหมายดั้งเดิม จนกระทั่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ได้มีคดีฟ้องหย่าเรื่องหนึ่ง ซึ่งอำแดงป้อมฟ้องหย่านายบุญศรีสามี นายบุญศรีไม่ยอมหย่า แต่ศาลได้พิพากษาตามตัวบทกฎหมายเก่าบทหนึ่งซึ่งมีความว่า ชายหาผิดมิได้ หญิงขอหย่า ท่านเป็นหญิงหย่าชาย หย่าได้

นายบุญศรีได้นำเอาคดีขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาต่อรัชกาลที่ 1 พระองค์ทรงเห็นด้วยว่าคำพิพากษาขัดต่อหลักการยุติธรรมและเมื่อเอาตัวบทกฎหมาย ที่ศาลยกขึ้นอ้างดังกล่าวมาตรวจสอบดู 2 ฉบับ ฉบับหนึ่งเก็บรักษาไว้ที่หอสมุดของหลวง อีกฉบับหนึ่งในบางที่ก็ปรากฎว่ามีข้อความตรงกัน จึงทำให้เห็นว่าตัวบทกฎหมายนี้มีตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยาถูกต้องแล้วแต่ความเหมาะสมกับสภาพสังคมในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงไป จึงมีพระบรมราชโองการให้ทำการชำระสะสางบรรดาตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ที่ใช้กันอยู่แล้ว ประกาศใช้ใหม่เรียกว่า กฎหมายตราสามดวง อันนับเป็นประมวลกฎหมาย ฉบับแรกของไทย

อย่างไรก็ดี การดำเนินคดีอาญาในประเทศไทย ก็ยังมีลักษณะเป็นการ ดำเนินคดีอาญาโดยเอกชนซึ่งจะนำคดีไปฟ้องต่อศาล และในขณะนั้นยังมิได้มีการแบ่งแยกคดีออกเป็น คดีอาญา และ คดีแพ่ง อย่างชัดแจ้งเช่น ปัจจุบันกล่าวคือ คดีทั้งสองประเภทต้องชำระที่ลูกขุนในศาลหลวงเหมือนกัน โดยใช้วิธีพิจารณาคดียังปะปนกันเพราะการฟ้องคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญาก็มีวัตถุประสงค์ให้มีการลงโทษจำเลยคล้ายกัน หากโจทก์เองแพ้ความในคดี แพ่งก็จะถูกลงโทษด้วย

ในขณะนั้นประเทศไทยยังถือว่าพระเจ้าแผ่นดินทรงเป็นผู้ชำระคดีความ ต่าง ๆ ด้วยพระองค์เอง เช่นเดียวกับสมัยของพ่อขุนรามคำแหง ในสมัยรัชกาล ที่ 3 ได้นำวิธีให้ประชาชนร้องถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดินมาใช้อีก โดยให้ตั้ง กลองวินิจฉัยเภรี ไว้ที่ริมกรมวัง เพื่อราษฎรตีทูลเกล้าฯถวายฎีการ้องทุกข์ โดยตรงต่อพระเจ้าแผ่นดิน (กรมหลวงราชบุรีฯ , พระราชบัญญัติในปัจจุบัน เล่ม 2 หน้า 988) และพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าอยู่หัวรัชกาลที่ 4 ได้ทรง ถือปฏิบัติต่อมา แต่ตามการที่เป็นจริงไม่ใคร่มีใครกล้าเข้าไปตีกลองร้องถวายฎีกาเท่าใดนัก เพราะแต่เดิมผู้ใดมีเรื่องเดือดเนื้อร้อนใจจะตีกลองทูลเกล้าถวายฎีกา จะต้องถูกเฆี่ยนก่อน 30 ที เพื่อพิสูจน์ความเดือดร้อน และป้องกันมิให้ถวายฎีกาพร่ำเพรื่อเป็นที่รบกวนพระราชหฤทัย ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดให้งดเว้นการเฆี่ยนเสีย แม้เมื่อเลิกประเพณีการเฆี่ยนก่อนถวายฎีกาแล้วก็ตาม ก็ยังปรากฏว่าผู้จะเข้ามาตีกลอง ร้อยถวายฎีกาได้ยากลำบากเขาจะต้องเสียเงินค่าไขกุญแจ จึงโปรดเกล้าฯให้เลิกตีกลองเสีย ยกเอากลองวินิจฉัยเภรีไปทำหอไว้ที่ริมป้อม สังขารขันฑ์ถึงวันถือน้ำ ก็ให้ขุนศาลไปเวียนเทียนสมโภชทุกคราว ป่าวร้องให้ราษฎรให้เข้ามาร้องถวายฎีกาที่หน้าพระที่นั่งสุทไธศวรรย์ ในวันขึ้น 7 ค่ำ แรม 7 ค่ำ แรม 13 ค่ำบ้าง เสด็จออกรับฎีกาของ ราษฎรเสมอ ถ้าเป็นการร้อนจะร้องเมื่อใดก็ได้ ฎีกาครั้งนั้นมากคราว หนึ่งถึง 10 ฉบับ 20 ฉบับ

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวใกล้เสด็จสวรรคต ทรงมีพระราชหฤทัยเฝ้าห่วงใยในสันติสุขของประชาราษฎร มีพระราชดำรัสแก่ผู้เฝ้าพระอาการประชวรคือพระเจ้าน้องยาเธอกรมหลวงวงศาธิราชสนิท เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ที่สมุหกลาโหม เจ้าพระยาภูธรยาภัยที่สมุหนายก ว่า

ถ้าสิ้นพระองค์ล่วงไปแล้วขอให้ท่านทั้งปวงจงช่วยกันทำนุบำรุงแผ่นดินต่อไปให้เรียบร้อยให้สมณพราหมณ์อาณาประชาราษฎร์ได้พึ่ง อยู่เย็นเป็นสุขทั่วกัน ขอให้ทูลพระเจ้าแผ่นดินพระองค์ใหม่ให้เอาเป็น พระราชธุระรับฎีกาของราษฎรอันมีทุกข์ร้อนให้ร้องได้สะดวกเหมือนพระองค์ได้ทรงรับเป็นพระธุระรับฎีกามาแต่ก่อน

การก่อกำเนิดสถาบันอัยการไทย

การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยได้เริ่มมีการเคลื่อนไหวเพื่อปรัปปรุงปฏิรูประบบกฎหมายและการปกครองประเทศ ให้มีมาตรฐานคล้ายกับประเทศตะวันตก ทั้งนี้ เนื่องจากได้เกิดลัทธิล่าอาณานิคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศอังกฤษและฝรั่งเศสได้ล่าประเทศทางเอเซียเป็นอาณานิคมของตนเกือบทุกประเทศ ยกเว้นญี่ปุ่นและไทย (สำหรับจีนนั้นบางส่วนได้ตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษและโปรตุเกส เช่น ฮ่องกงและมาเก๊า)

สำหรับประเทศไทยนั้นได้ถูกบีบคั้นจากทั้งอังกฤษและฝรั่งเศสอย่างหนัก โดยหาเหตุต่าง ๆ นานา เพื่อจะใช้เป็นข้ออ้างในการเข้ายึดครองดังเช่นที่ใช้กับ ประเทศอื่น ๆ มาแล้ว แต่ประเทศไทยก็ได้พยายามใช้นโยบายผ่อนหนัก ผ่อนเบาและอดกลั้นอย่างถึงที่สุด ดังจะเห็นได้ว่าสมัยรัชกาลที่ 4 อังกฤษ ได้บังคับให้ประเทศไทยทำสนธิสัญญาเบาริ่ง เมื่อ ค.ศ. 1855 ซึ่งทำให้ประเทศไทยต้องเสียเปรียบอย่างยิ่ง กล่าวคือ ต้องยอมรับว่าอังกฤษมี สิทธิสภาพ นอกอาณาเขต เหนือดินแดนไทย โดยคนในบังคับของอังกฤษเมื่อกระทำผิด ไม่ต้องขึ้นศาลไทย แต่ต้องขึ้นศาลกงสุลแทน นับว่าเป็นการเสียอำนาจอธิปไตยทางศาลอันเป็นความขมขื่นใจของชาวไทยที่ต้องตกอยู่ในภาวะจำยอม เช่นนั้น

ต่อมาอีกหลายประเทศก็ได้อ้างสิทธิขอทำสนธิสัญญาเพื่อมีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเหนือดินแดนไทยเช่นเดียวกับอังกฤษ เช่น สหรัฐอเมริกา (ค.ศ. 1856), ฝรั่งเศส (ค.ศ.1856), เดนมาร์ก (ค.ศ.1858),โปรตุเกส(ค.ศ.1859), เนเธอร์แลนด์(ค.ศ.1860), เยอรมันนี (ค.ศ.1862), สวีเดน (ค.ศ.1868), นอร์เว (ค.ศ.1868), เบลเยี่ยม (ค.ศ1868) อิตาลี (ค.ศ.1868), ออสเตรีย-ฮังการี (ค.ศ.1869), สเปน (ค.ศ.1870), ญี่ปุ่น (ค.ศ1898), รัสเซีย (ค.ศ.1899) ประเทศต่าง ๆ ดังกล่าวนั้นบังคับให้ประเทศไทยยอมรับว่า มีคนในบังคับ (SUBJECT ซึ่งคนไทยสมัยนั้น เรียกว่า สัปเยกต์) การกระทำผิดในประเทศไทยไม่ต้องขึ้นศาลไทย แต่ขึ้นศาลกงศุลของตนแทน โดยอ้างว่ากฎหมายและกระบวนการยุติธรรมในประเทศไทยล้าหลังและป่าเถื่อน

ซึ่งต่อมาประเทศไทยได้เรียกร้องร้องให้มีการยกเลิกสนธิสัญญาที่ทำให้ประเทศไทยเสียเปรียบดังกล่าว ขณะเดียวกันต่างชาติที่มีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเหนือดินแดนไทยก็ได้เรียกร้องให้ประเทศไทยจัดทำประมวลกฎหมาย และปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมของไทยให้เข้ามาตรฐานสากล โดยเฉพาะอย่างยิ่งของกลุ่มประเทศตะวันตก

จากผลเสียหายที่เกิดจากสนธิสัญญาดังกล่าวข้างต้น ทำให้ประเทศไทยต้องเริ่มทบทวนและยอมรับว่ากฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของประเทศ ไทยในขณะนั้น ยังขาดความเป็นสากล มีมาตรฐานที่ยังไม่เป็นที่ยอมรับของ กลุ่มประเทศตะวันตกจึงได้มีการพัฒนาระบบกฎหมายทั้งกฎหมายสาระบัญญัติและกฎหมายสบัญญัติที่ใช้มาช้านานให้เป็นมาตรฐาน ส่วนประเทศไทยระบบกฎหมายอันได้แก่ กฎหมายตราสามดวง และระบบวิธีพิจารณาความซึ่งปะปนกันทั้งคดีแพ่งคดีอาญาหาหลักเกณฑ์แน่นอนไม่ใคร่ได้ โดย เฉพาะอย่างยิ่งยังมีการนำกฎจารีตนครบาลมาใช้ในการพิจารณาคดีซึ่งชาวตะวันตกมีความรังเกียจอย่างยิ่ง รวมทั้งระบบศาลยุติธรรมของประเทศไทยก็ยังไม่ได้มาตรฐาน เพราะมีศาลกระจัดกระจายไปตามหน่วยราชการต่าง ๆ และ ลักษณะของศาลไทยในขณะนั้น แม้จะเรียกชื่อว่า ศาล แต่ก็ไม่อาจยอมรับ ว่าเป็นศาลตามความหมายของกลุ่มประเทศตะวันตก เพราะมีความสับสนทั้งชื่อของศาล คุณภาพของผู้ที่ทำหน้าที่ชำระคดี รวมทั้งวิธีการพิจารณาคดีในศาลเอง เช่น ไม่มีขั้นตอนการสอบสวนคดีอาญา ขั้นตอนการพิจารณาคดีว่าต้องมีโจทก์-จำเลย-ทนายความและศาลผู้ชำระคดี และศาลไทยในขณะนั้นจะทำหน้าที่เป็นทั้งโจทก์ทั้งทนายจำเลยและผู้ตัดสินคดีรวมกัน โดยนำกฎจารีตนครบาลมาเป็นหลัก

เหตุผลที่ต้องมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมครั้งยิ่งใหญ่ นอกจากจะมี เหตุผลมาจากการที่ต่างชาติที่มีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเหนือดินแดนไทย จนทำให้ประเทศไทยต้องเร่งปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมให้ทัดเทียมกับประเทศ เหล่านั้น เพื่อใช้เป็นข้อต่อรองขอยกเลิกในโอกาสต่อไปแล้ว เหตุผลสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ความบกพร่องของวิธีพิจารณาคดีที่ล้าสมัยไม่เป็นธรรมของศาลไทยในขณะนั้น ทำให้ประชาชนผู้เกี่ยวข้องกับคดีความมักไม่พอใจผลคำชี้ขาดของศาล และใช้วิธีถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดินคือรัชกาลที่ 5 เป็น จำนวนมากเกือบจะประมาณ 120-130 ฉบับรัชกาลที่ 5 ทรงแจกให้ตรวจชำระ ตามวิธีการโบราณที่เรียกว่า ศาลรับสั่ง ขึ้นมาช่วยชำระ แต่ก็ยังไม่ดีขึ้น เพราะคู่ความมักไม่พอใจในการตัดสินและถวายฎีกาต่อพระองค์อีก ทำให้มีผลเท่ากับพระองค์ต้องทรงตรวจชำระคดีความทั้งประเทศด้วยพระองค์เอง อันเป็นภาระอันหนักยิ่ง และทำให้พระองค์ได้ทรงทราบถึงความล้าสมัยและความล่าช้าของกระบวนวิธีพิจารณาคดีแบบโบราณที่ใช้อยู่ในขณะนั้น จึงได้ทรงมีพระบรมรา ชาธิบาย เหตุผลในการแก้ไขการปกครองแผ่นดินใน ร.ศ.103 ว่า

การตำแหน่งยุติธรรมในเมืองไทยนี้เปรียบเหมือนเรือกำปั่นที่ถูกเพลี้ยและปลวกกัดผุโทรมทั้งลำ แต่ก่อนทำมานั้นเหมือนรั่วแห่งใดก็เข้าไม้ตามอุดยาแต่เฉพาะตรงที่รั่วนั้นที่อื่นก็โทรมลงไปอีก ครั้นช้านานเข้าก็ยิ่งชำรุดหนักลงทั้งลำเป็นเวลานานสมควรที่ต้องตั้งกงขึ้นกระดานใหม่ ให้เป็นของมั่นคงถาวรสืบไปและเป็นการสำคัญยิ่งใหญ่ที่จะต้องรีบจัดการโดยเร็วหาไม่ต้องจบลงหมดต้องยุบยับไปเหมือนกำปั่น ที่ชำรุดเหลือที่จะเยียวยาจนต้องจมลงฉะนั้น

จากเหตุผลดังกล่าวมาข้างต้น รัชกาลที่ 5 จึงได้มีพระราชดำริให้จัดการ แก้ไขประเพณีการชำระความในปี ร.ศ.103 เป็นต้นมา โดยทรงมอบหมายให้ พระเจ้าน้องยาเธอพระองค์เจ้าสวัสดิโสภณเป็นผู้ทรงวางโครงร่างการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเมื่อ ร.ศ.109

ในที่สุดก็ได้มีการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นเมื่อวันที่ 5 มีนาคม ร.ศ.110 โดยนำศาลที่กระจัดกระจายในกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ มาไว้ในที่เดียวกัน มีการจัดระบบงานศาลทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค การสรรหาบุคลากร ที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาซึ่งต้องเป็นผู้มีความรู้ทางด้านกฎหมาย ความชำนาญด้านการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี

นอกจากนั้นได้มีการประกาศใช้กฎหมายสำคัญหลายฉบับอาทิกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 ซึ่งถือเป็นประมวลกฎหมายอาญาฉบับแรกของ ประเทศไทย มีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติลักษณะพยาน ร.ศ.113 นำหลักการพิจารณาคดีและการสืบพยานในศาลของต่างประเทศ โดยเฉพาะ ของอังกฤษมาใช้โดยกำหนดให้ผู้พิจารณาและผู้ที่จะพิพากษาต้องเป็นบุคคล คนเดียวกัน โดยผู้พิพากษาจะต้องควบคุมการสืบพยาน และรับฟังพยานด้วยตนเองไม่ให้ใช้วีธีแยกผู้พิจารณาไต่สวนคนหนึ่งและผู้ชี้ขาดปรับบทอีกคนหนึ่งเหมือนสมัยก่อน และมีผ